I dinieghi pretestuosi di accesso ai documenti amministrativi: problemi pratici nell’era della trasparenza con il caso del Tribunale Militare di Verona (SCARICA)

Prof. Fabio Ratto Trabucco, PhD
Università di Venezia, Italia

The Specious Denials of Access to Administrative Documents: Practical Problems in the Transparency Era with the Case of Italian Military Court of Verona

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Abstract

Il presente contributo esamina l’istituto del diritto di accesso ai documenti amministrativi, con particolare riferimento alle ipotesi di diniego tanto grossolano quanto pretestuoso riscontrabili nell’ambito della pubblica amministrazione italiana, soffermandosi in modo specifico sul caso dei reiterati dinieghi illegittimi opposti dal Tribunale Militare di Verona.

L’attuale stagione della trasparenza, caratterizzata dalla convergenza tra obblighi di informazione nei confronti del consumatore, diritto di accesso ai documenti amministrativi e accesso civico, nonché dalla persistente carenza di responsabilità del pubblico dipendente in relazione a dinieghi anomali, risulta tuttavia ancora connotata dalla presenza di fattispecie di diniego dell’accesso anomale e giuridicamente inammissibili.

Tali fenomeni si manifestano in misura particolarmente significativa nell’ambito dell’amministrazione statale militare, la quale si rivela incapace di adeguarsi pienamente al principio di trasparenza quale paradigma dell’azione amministrativa.

Parole chiave: Pubblica amministrazione; diritto di accesso; trasparenza; giustizia militare; Tribunale Militare di Verona.

Introduzione

Il diritto di accesso ai documenti amministrativi costituisce un istituto di fondamentale rilievo nel sistema giuridico, in quanto rappresenta un autentico progresso nella tutela delle posizioni giuridiche dei cittadini, garantendo uno sviluppo efficiente dei rapporti tra Governo e pubblica amministrazione in senso ampio e, soprattutto, assicurando il pieno dispiegarsi del principio di trasparenza con riguardo all’attività amministrativa.

Tale diritto è pacificamente riconosciuto come introdotto nell’ordinamento giuridico italiano mediante la legge 7 agosto 1990, n. 241, entrata in vigore il 2 settembre 1990. I limiti, nonché le modalità attuative della disciplina, sono stati successivamente definiti mediante l’introduzione di specifiche disposizioni regolamentari in materia di accesso, contenute nel decreto del Presidente della Repubblica 27 giugno 1992, n. 352, entrato in vigore il 13 agosto 1992.

Quest’ultima data segna, sotto il profilo storico-giuridico, l’entrata in vigore formale della disciplina nazionale in materia di accesso pubblico ai documenti amministrativi in favore dei cittadini.

Successivamente, il suddetto decreto è stato abrogato e sostituito dal decreto del Presidente della Repubblica 12 aprile 2006, n. 184, recante la normativa vigente in materia di esercizio del diritto di accesso ai documenti amministrativi.

Sotto il profilo tecnico, l’accesso alle risorse documentali¹ in Italia è sempre stato strettamente connesso alla sussistenza di specifiche condizioni legittimanti (le quali, secondo la formulazione originaria della legge n. 241/1990, consistono in una «situazione giuridicamente rilevante»).

Tale fattispecie non deve essere confusa con il cosiddetto diritto di accesso civico², introdotto più di recente mediante il decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33 (successivamente modificato dal decreto legislativo 25 maggio 2016, n. 97, noto altresì come Freedom of Information Act italiano – FOIA – in quanto modellato sull’omonima normativa statunitense adottata il 4 luglio 1966).

Il diritto di accesso civico garantisce a ogni cittadino la più ampia accessibilità alle informazioni concernenti sia l’organizzazione sia l’attività delle pubbliche amministrazioni³.

È evidente che il diritto di accesso ai documenti amministrativi rappresenta una conquista fondamentale all’interno dell’ordinamento giuridico italiano, in particolare per i cittadini comuni, nella misura in cui esso assume un ruolo centrale nel consentire un rapporto diretto con la pubblica amministrazione, sebbene per la sua piena attuazione sia stato necessario attendere oltre quarant’anni dall’adozione della Costituzione repubblicana.

Invero, tale diritto, come espressamente previsto dal legislatore, si configura essenzialmente quale strumento attraverso il quale i cittadini possono venire a conoscenza dei documenti detenuti dalle amministrazioni pubbliche.

La finalità ultima consiste nel garantire un sistema complessivo predeterminato, fondato sulla realizzazione del più elevato grado possibile di trasparenza con riferimento ai comportamenti amministrativi.

Per decenni, l’attività amministrativa è stata esercitata prevalentemente sulla base di principi quali il segreto e la sostanziale impossibilità di accedere ai documenti relativi ai soggetti interessati.

A tale fase è seguita una fase orientata all’attuazione delle norme primarie, che ha condotto, infine, all’affermazione del diritto di accesso ai documenti amministrativi nell’agosto 1992, mediante l’intervento di un apparato amministrativo composto da funzionari di livello medio e personale esecutivo, inserito nella componente meramente operativa della pubblica amministrazione.

Non è casuale che tale fondamentale diritto dei cittadini sia stato progressivamente delineato e, da ultimo, definitivamente consacrato grazie al costante e perseverante intervento della giurisprudenza.

Un ulteriore fattore di rilievo è stato rappresentato dalla collaborazione con la Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi (CADA), istituita presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, nonché con le figure dei Difensori civici regionali e locali, successivamente soppressi nell’anno 2011.

Il diritto di accesso ai documenti amministrativi tra dinieghi pretestuosi e grossolani

A distanza di quasi trent’anni, il diritto di accesso ai documenti amministrativi continua a costituire una pietra angolare del sistema amministrativo italiano, nonostante le numerose controversie registrate nella materia.

Infatti, si è frequentemente riscontrato come l’accesso a determinati documenti sia stato negato sulla base di interpretazioni restrittive e, segnatamente, pretestuose, elaborate dalle autorità pubbliche e dai rispettivi funzionari. In particolare, il presente contributo si propone di analizzare casi concreti al fine di accertare se si tratti effettivamente di dinieghi di accesso grossolanamente pretestuosi, e pertanto irrilevanti sotto il profilo giuridico, fondati su motivazioni illegittime.

In primo luogo, è necessario considerare il possibile incremento degli oneri gestionali gravanti sugli uffici competenti quale conseguenza di istanze di accesso particolarmente onerose sotto il profilo del tempo e dei costi, che potrebbero, in via astratta, integrare i presupposti per un diniego. D’altro canto, l’amministrazione può ricondurre tali richieste all’ipotesi di istanze presentate per finalità meramente emulative, suscettibili peraltro di determinare responsabilità anche sotto il profilo fiscale in capo all’istante.

Ciononostante, la giurisprudenza ha costantemente e ragionevolmente affermato che «è necessario valutare con il massimo rigore le circostanze idonee a giustificare il diniego di riproduzione di un documento. È altresì necessario evitare il ricorso ad argomentazioni fondate su profili di sostenibilità economica connessi ai costi del diniego, i quali, peraltro, sono posti a carico del richiedente ai sensi dell’art. 25, comma 1, della legge n. 241/1990».

Ne consegue che i limiti organizzativi e strutturali non possono essere considerati quali limitazioni oggettive idonee a giustificare il diniego di accesso. A titolo esemplificativo, si possono richiamare le istanze presentate da soggetti privati volte ad ottenere l’accesso a materiali grafici di grandi dimensioni, tali da impedire all’amministrazione competente la riproduzione mediante fotocopia.

Analogamente, la presunta sussistenza di una «concreta impossibilità oggettiva di sostenere una responsabilità materiale» non può essere considerata una giustificazione ammissibile per il diniego. Le pubbliche amministrazioni sono infatti tenute a dotarsi di un adeguato apparato organizzativo e burocratico idoneo a garantire l’adempimento delle proprie funzioni e responsabilità. Gli enti locali, così come ogni altra pubblica amministrazione, sono parimenti obbligati a gestire la documentazione rientrante nella propria competenza, predisponendo a tal fine le necessarie risorse (personale, strumenti tecnici e mezzi materiali).

Con riferimento agli enti locali minori, risulta parimenti inammissibile l’argomento fondato sull’onere economico derivante dalla «riproduzione di disegni, tabelle e bozze», nonché il conseguente rischio di «rallentamento dell’attività burocratica ordinaria» dovuto alla complessità delle operazioni di reperimento documentale e di ricerca archivistica. Ciò non modifica tuttavia il principio secondo cui ogni amministrazione è tenuta a dotarsi di un apparato organizzativo idoneo a garantire il corretto svolgimento delle proprie funzioni; ne consegue, in tali ipotesi, l’evidente infondatezza dei dinieghi di accesso.

Con riguardo all’ipotesi di diniego di accesso a documenti richiesti in copia fotostatica, tale diniego deve ritenersi illegittimo, atteso che una richiesta di tal genere non comporta un aggravio tale da compromettere il regolare svolgimento dell’attività amministrativa. L’elevato numero di documenti richiesti potrebbe al più giustificare un rilascio graduale delle copie nel tempo.

Analogamente, nel caso di istanze di accesso che comportino procedure particolarmente onerose, l’amministrazione può legittimamente dilazionare nel tempo l’evasione delle richieste di duplicazione, al fine di non interferire con l’attività ordinaria degli uffici. A titolo esemplificativo, si richiama un caso in cui è stato ritenuto illegittimo il diniego di accesso all’elenco dei permessi di costruire rilasciati in un determinato periodo, nonché all’elenco dei lavori pubblici subappaltati nello stesso arco temporale. In tali circostanze, l’eventuale interferenza con l’attività ordinaria può giustificare un differimento del rilascio delle copie, ma non può essere utilizzata quale pretesto per negare l’accesso.

La giurisprudenza ha altresì affermato che il numero elevato di richieste di accesso presentate da consiglieri comunali non può essere considerato un limite legittimo, né tantomeno un impedimento all’esercizio del diritto di accesso. Resta comunque necessario che le istanze siano formulate in modo corretto e conforme alle esigenze organizzative dell’ufficio, nonché nell’esclusivo interesse dell’esercizio delle funzioni istituzionali.

Occorre tuttavia distinguere i casi di diniego pretestuoso da quelli in cui l’amministrazione si avvale formalmente dello strumento del diniego in risposta a istanze di accesso civico generalizzato ai sensi dell’art. 5, comma 2, del d.lgs. n. 33/2013, come modificato dal d.lgs. n. 97/2016. In tali ipotesi, si tratta spesso di richieste formulate in modo indiscriminato, eccessivo e pervasivo, in contrasto con il principio di buona fede che permea l’istituto dell’accesso generalizzato.

In tali casi, possono configurarsi gli estremi dell’abuso del diritto. Nell’ordinamento giuridico italiano è infatti riconosciuto il divieto generale di abuso delle situazioni soggettive, ai sensi dell’art. 2 della Costituzione e dell’art. 1175 c.c., principio che si applica non solo ai comportamenti sostanziali ma anche alle condotte processuali. Ciò non implica, tuttavia, che il mero numero elevato di istanze possa di per sé integrare una fattispecie di abuso.

Secondo dottrina e giurisprudenza, gli elementi costitutivi dell’abuso del diritto sono:

la titolarità di un diritto soggettivo;
la possibilità di esercizio dello stesso secondo modalità non rigidamente predeterminate;
l’esercizio formalmente conforme al diritto, ma sostanzialmente censurabile;
la produzione di uno squilibrio ingiustificato tra il vantaggio del titolare e il sacrificio imposto alla controparte.

Tuttavia, il rischio di derive emulative appare piuttosto limitato, in quanto l’ordinamento non consente comportamenti che compromettano il regolare funzionamento della pubblica amministrazione mediante un uso sproporzionato di risorse umane e materiali. Qualora ciò si verifichi, sorge l’obbligo di segnalazione al Procuratore regionale presso la Corte dei conti, organo competente a verificare la sussistenza di eventuali danni erariali derivanti dalla condotta dei pubblici funzionari e amministratori.

A tal proposito, per «danno erariale» non deve intendersi qualsiasi diminuzione patrimoniale, bensì un pregiudizio economicamente significativo e qualificabile come ingiusto, che può consistere tanto in una spesa inutile o sproporzionata quanto in un danno causalmente connesso a una condotta illecita (dolosa o gravemente colposa).

Considerata l’ampiezza dell’istituto dell’accesso, si potrebbe ritenere che esso sia talvolta utilizzato in modo strumentale dai titolari per la tutela di proprie posizioni soggettive, anche in ambito giurisdizionale. Tale presunzione può essere superata solo mediante prova contraria idonea a dimostrare l’esercizio distorto del diritto e l’eventuale sussistenza di un danno erariale ingiusto.

Ne discende che i documenti ottenuti in copia potrebbero risultare del tutto inutili rispetto agli interessi giuridici perseguiti, con conseguente possibile rilevanza sul piano della contabilità pubblica, soprattutto in relazione ai costi gravanti sulla finanza pubblica.

La contabilità pubblica, quale sistema complesso di norme e principi che governano la gestione finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli enti pubblici, assume pertanto rilievo ai fini del controllo dei costi e dell’individuazione di eventuali danni erariali.

In sede giurisdizionale contabile si è registrato un caso in cui il dirigente di un ente locale è stato ritenuto responsabile per aver opposto un diniego illegittimo a un’istanza di accesso, con conseguente condanna alle spese sostenute dall’amministrazione. Tale episodio dimostra come non vi sia spazio, nell’ordinamento, per dinieghi pretestuosi fondati su atteggiamenti negligenti dei funzionari pubblici.

Ne consegue che appare difficilmente sostenibile la configurabilità di un danno erariale derivante dai costi di riproduzione dei documenti amministrativi, qualora tali costi siano giustificati dall’esercizio legittimo del diritto di accesso.

Il caso del Tribunale Militare di Verona e i reiterati dinieghi illegittimi di accesso ai documenti amministrativi

Con riferimento al rispetto della normativa in materia di accesso ai documenti amministrativi, è proprio il quadro disordinato e frammentario delle interpretazioni giurisprudenziali a dimostrare ampiamente la presenza, all’interno della pubblica amministrazione, di persistenti sacche di resistenza.

In tale contesto, si registrano solo pochi casi di istanze particolarmente gravose, generalmente caratterizzate da richieste relative a quantità rilevanti di documentazione, il che induce a ritenere che esse siano fondate su finalità meramente emulative.

Con riferimento alle amministrazioni centrali, il caso del Tribunale Militare di Verona emerge quale esempio emblematico. Tale organo svolge la funzione di ufficio giudiziario periferico del Ministero della Difesa ed esercita la giurisdizione penale militare nei confronti dei militari che commettano reati nel territorio dell’Italia settentrionale.

Il suddetto Tribunale è stato frequentemente coinvolto in reiterati episodi di diniego illegittimo di accesso ai documenti amministrativi concernenti i rapporti di lavoro del personale civile. La Presidenza del Consiglio dei Ministri ha istituito una specifica Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi (CADA) al fine di accertare tali casi di diniego, adottando altresì provvedimenti puntuali e definitivi. Nessuno di tali provvedimenti è stato impugnato dinanzi al Tribunale amministrativo regionale del Lazio dal Ministero competente.

Entrando nel dettaglio, la Commissione ha accertato la sussistenza di diciassette casi di diniego illegittimo di accesso ai documenti amministrativi relativi ai rapporti di lavoro nell’arco di un periodo di quattro anni. I documenti richiesti erano finalizzati alla tutela di posizioni giuridiche soggettive, come riconosciuto dalla stessa Commissione.

La situazione sopra descritta si inserisce in un quadro più ampio, caratterizzato da reiterate violazioni dei principi fondamentali di trasparenza e pubblicità dei dati. Tale circostanza è ulteriormente aggravata dal fatto che i dinieghi sono stati disposti dai vertici dell’istituzione.

Infatti, sebbene il Tribunale militare sia connotato da una natura speciale rispetto alla giurisdizione ordinaria, esso è comunque tenuto ad uniformarsi ai principi giurisprudenziali e alla loro corretta applicazione. Deve inoltre rilevarsi che violazioni gravi della legge, derivanti da ignoranza o negligenza inescusabile, rilevano ai fini della responsabilità disciplinare dei magistrati ai sensi dell’art. 2, comma 1, lett. g), del decreto legislativo 23 febbraio 2006, n. 109. Tali violazioni possono essere accertate e sanzionate dall’organo di autogoverno competente, nella specie il Consiglio della magistratura militare.

Peraltro, la giurisprudenza penale militare ha intrapreso un orientamento anacronistico e privo di attualità, caratterizzato da elevati costi di funzionamento dell’apparato a fronte di un carico di lavoro estremamente ridotto, soprattutto a seguito della sospensione del servizio militare obbligatorio dal 1° gennaio 2005.

Il Tribunale Militare di Verona si distingue, inoltre, per numerosi episodi di discriminazione e per casi di trattamento illecito dei dati personali del personale civile, come evidenziato in varie interrogazioni parlamentari rivolte al Ministro della Difesa.

Nonostante ciò, nessun provvedimento disciplinare è stato adottato nei confronti dei magistrati responsabili, i quali, fino ad oggi, non sono mai stati chiamati a rispondere per violazioni di diritti soggettivi. Può pertanto affermarsi che si sia verificata una sostanziale archiviazione de plano da parte dell’organo di autogoverno, avendo quest’ultimo ritenuto che «il magistrato, quale responsabile dell’ufficio, abbia operato correttamente e con diligenza».

Con riferimento alla gravità dei danni derivanti dai dinieghi pretestuosi di accesso ai documenti amministrativi, è sufficiente richiamare come, già in sede di Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, sia stata raggiunta un’importante conclusione. In tale occasione, il diritto di accesso è stato qualificato come posizione giuridica soggettiva che «attribuisce all’interessato poteri di natura procedimentale finalizzati alla tutela strumentale di un interesse giuridicamente rilevante (diritto o interesse legittimo)», e non già come fonte di un vantaggio finale autonomo.

In particolare, le accertate ipotesi di trattamento illecito dei dati personali — sia comuni sia sensibili, nonché giudiziari e sanitari — hanno determinato l’acquisizione e la conservazione illegittima di documenti amministrativi. In combinato disposto con i principi enunciati nel decreto legislativo n. 196/2003, ciò ha dato luogo a un sistema di gestione dei rapporti di lavoro caratterizzato da prassi illegittime.

In concreto, nel corso di circa tre anni e mezzo, il Garante per la protezione dei dati personali ha accertato cinque casi di responsabilità per trattamento illecito di dati personali, giudiziari e sanitari. In particolare, in occasione di assenze per malattia, i medici dei dipendenti venivano contattati direttamente, con conseguente acquisizione indebita di dati personali.

Tali circostanze si sono verificate in un contesto di pressoché totale silenzio da parte degli organi di informazione e delle istituzioni politiche nazionali, evitando così di affrontare la questione dell’eventuale soppressione di una giurisdizione speciale ormai priva di giustificazione, la quale gode peraltro del sostegno di parte della dottrina penalistica.

Si aggiunga che la questione è stata oggetto di numerose pronunce della Corte di Cassazione, la quale ha dichiarato l’illegittimità di decisioni riguardanti la tutela della libertà di espressione dei militari. Si pensi, in particolare, al cosiddetto caso “Surano”, in cui un militare della Guardia di Finanza, condannato per diffamazione per aver pubblicato un commento critico online, ha visto entrambe le sentenze annullate dalla Corte di Cassazione.

Il Tribunale militare si è inoltre distinto negativamente per la concessione di privilegi ingiustificati al personale civile non togato, mediante l’attribuzione del diritto all’uso di alloggi di servizio di proprietà dello Stato, diritto non riconosciuto al personale civile della giustizia ordinaria. Ancora più grave è il fatto che tale diritto sia stato negato a categorie di lavoratori disabili del Ministero della Difesa, quali i centralinisti non vedenti, come comprovato da interrogazioni parlamentari.

Il Ministro della Difesa ha successivamente fornito una risposta tardiva e contraddittoria, presentandosi come sostenitore della giustizia militare, nonostante in precedenza avesse sostenuto posizioni diametralmente opposte, sottoscrivendo un progetto di legge costituzionale volto alla sua abolizione.

In tale contesto emerge chiaramente l’esistenza di una ristretta ma influente lobby della magistratura militare, sostenuta anche da ambienti accademici. Molti magistrati militari ricoprono incarichi in università, il che consente loro di costruire reti di relazioni con esponenti del mondo politico, accademico ed economico.

A fronte di un numero esiguo di magistrati militari, questi ultimi tendono a evitare il loro inserimento nella giurisdizione ordinaria, caratterizzata da elevati carichi di lavoro, al fine di preservare il ruolo della giustizia militare.

I tentativi di ridimensionamento di tale giurisdizione si sono finora rivelati inefficaci, nonostante interventi normativi e iniziative parlamentari.

In conclusione, sebbene non si possa negare la presenza di professionalità qualificate all’interno della magistratura militare, i dati oggettivi inducono a qualificare il Tribunale Militare di Verona come un caso emblematico di disfunzione, non solo nell’ambito della pubblica amministrazione, ma anche nel contesto complessivo degli uffici giudiziari.

L’era della trasparenza: dall’informazione al consumatore, al diritto di accesso ai documenti amministrativi e all’accesso civico, sino alla irresponsabilità dei pubblici dipendenti nei casi di diniego anomalo

L’epoca attuale è frequentemente definita come “era della trasparenza”. Invero, l’esigenza di trasparenza non concerne esclusivamente i rapporti tra i titolari del potere pubblico e i soggetti sottoposti alla loro autorità, dando luogo a un delicato sistema di rapporti dialettici tra categorie antinomiche quali autorità e libertà, ma investe altresì le relazioni di diritto privato.

Di conseguenza, ogni rapporto caratterizzato da una asimmetria informativa ricade necessariamente nell’ambito di tale fenomeno. In sintesi, il sistema democratico italiano – anche sotto l’impulso delle indicazioni provenienti dall’Unione europea – tende a limitare il potere derivante dal possesso privilegiato di informazioni, di cui una delle parti potrebbe avvalersi a proprio vantaggio. Ne deriva che il soggetto in posizione di debolezza deve essere adeguatamente informato circa circostanze inizialmente a lui ignote. Ciò vale tanto nei rapporti di diritto amministrativo quanto in quelli di diritto privato.

Senza entrare nel merito delle singole istituzioni privatistiche, il presente contributo concentra l’attenzione sul Codice del consumo (d.lgs. 6 settembre 2005, n. 206) e sui principi di trasparenza ivi consacrati.

La riflessione sulla trasparenza nell’ambito della pubblica amministrazione non può infatti essere disgiunta dall’obiettivo di realizzare una governance trasparente e partecipata, quale diretta conseguenza dell’appartenenza dell’Italia all’Unione europea. Deve altresì rilevarsi come tale influenza di matrice europea si sia rivelata, in più occasioni, persino più incisiva rispetto alle dinamiche interne di attuazione dei principi costituzionali.

In una fase iniziale, le istituzioni europee si sono concentrate sul tema delle asimmetrie informative, orientando l’intervento normativo verso lo sviluppo efficiente del mercato. Tale impostazione è confermata dall’attenzione, progressivamente crescente a partire dagli anni Ottanta, per la tutela del contraente debole nei rapporti giuridici.

L’obiettivo perseguito consiste nella protezione del consumatore mediante l’obbligo di fornire un’ampia e completa informazione, gravante sulla parte forte del rapporto, generalmente rappresentata da imprenditori o operatori economici. Gli anni Ottanta segnano, infatti, un notevole incremento della produzione normativa volta a ridurre le disparità informative nei rapporti contrattuali.

Un ulteriore sviluppo si è registrato con l’evoluzione della tutela del consumatore in senso funzionale, contestualmente alla progressiva affermazione del principio di trasparenza sia a livello europeo sia nazionale. A tal fine, deve richiamarsi il Trattato di Maastricht del 7 febbraio 1992, che contiene espliciti riferimenti alla trasparenza e alla protezione dei consumatori (artt. 153 e 255), delineando misure finalizzate ad ampliare l’accesso alle informazioni detenute dalle istituzioni.

In tale ambito, si collocano, ad esempio, le disposizioni relative all’obbligo di informazione alimentare, in particolare riguardo all’origine delle materie prime. Tali misure mirano a garantire una maggiore consapevolezza del consumatore, evitando interpretazioni fuorvianti. Con i decreti del febbraio 2018, l’obbligo informativo è stato esteso anche al grano duro, alla crusca e al riso, in continuità con precedenti interventi normativi in materia di prodotti lattiero‑caseari.

Analoghe disposizioni si inseriscono in un quadro normativo già sperimentato in Francia, sebbene oggetto di critiche per il rischio di frammentazione del mercato europeo. Non a caso, le lobby operanti nel settore agroalimentare hanno tentato – senza successo – di ottenere la sospensione di tali obblighi, respinta dal TAR Lazio, che ha ritenuto prevalente l’interesse pubblico alla corretta informazione del consumatore.

Occorre inoltre considerare che l’ordinamento italiano prevede, dal 2014, il ricorso a consultazioni pubbliche per valutare la percezione sociale dell’importanza dell’informazione alimentare.

Al di là della tutela del consumatore, non può negarsi che la trasparenza amministrativa assuma un ruolo centrale sotto il profilo giuridico, né può essere messa in discussione l’esigenza di una disciplina organica dei procedimenti amministrativi, come più volte evidenziato dal Consiglio di Stato.

Va altresì sottolineato che le categorie giuridiche evolvono nel tempo, specie in un contesto influenzato da fenomeni di globalizzazione. L’ordinamento italiano si trova, infatti, in una posizione di vincolo derivante sia dall’appartenenza all’Unione europea sia dagli obblighi internazionali (art. 117, comma 1, Cost.), circostanza particolarmente rilevante nel caso di specie.

È evidente come l’evoluzione del concetto di trasparenza informativa sia stata profondamente influenzata da modelli giuridici di matrice europea e internazionale, inclusa l’introduzione di istituti propri dei sistemi di common law. In tale prospettiva si inserisce l’istituto dell’accesso civico, mentre il Freedom of Information Act trova le sue origini nell’ordinamento statunitense.

Il d.lgs. n. 33/2013 ha avviato un processo di riforma volto a garantire la massima accessibilità alle informazioni amministrative, in attuazione dei principi costituzionali di uguaglianza, imparzialità, buon andamento, responsabilità, efficacia ed efficienza nella gestione delle risorse pubbliche, nonché al fine di realizzare un modello di amministrazione aperta.

Tali obiettivi sono stati perseguiti mediante la pubblicazione di documenti amministrativi sui siti istituzionali, accessibili senza necessità di autenticazione. L’omessa pubblicazione legittima l’attivazione dell’accesso civico ai sensi dell’art. 5 del d.lgs. n. 33/2013, senza obbligo di motivazione, mentre il d.lgs. n. 97/2016 introduce il principio dell’accesso civico generalizzato.

L’accesso documentale, disciplinato dagli artt. 22 e ss. della legge n. 241/1990, richiede invece la titolarità di una situazione giuridica rilevante e l’obbligo di motivazione dell’istanza.

Ne deriva che accesso documentale e accesso civico si configurano come strumenti distinti e non sovrapponibili.

Il sistema giuridico italiano appare pertanto caratterizzato da una significativa evoluzione, che ha condotto al superamento del principio di segretezza in favore della trasparenza quale fondamento dell’azione amministrativa.

In tale prospettiva, il Consiglio di Stato ha qualificato la trasparenza come principio catalizzatore dell’intero sistema amministrativo, strettamente connesso ai valori costituzionali di buon andamento, imparzialità e partecipazione democratica.

In conclusione, può affermarsi che nell’ordinamento italiano non vi sia spazio per dinieghi pretestuosi dell’accesso, essendo tali condotte sistematicamente censurate dagli organi competenti. Tuttavia, nella prassi amministrativa, tali dinieghi persistono e sono spesso imputabili a funzionari privi di adeguata preparazione giuridica, talora inseriti in posizioni apicali mediante procedure non trasparenti.

Ne deriva l’esigenza di rafforzare i meccanismi sanzionatori, prevedendo responsabilità disciplinari e pecuniarie per i funzionari che illegittimamente negano l’accesso ai documenti amministrativi.

Il diniego di accesso dovrebbe costituire un’eccezione e non la regola, essendo necessario garantire un’effettiva tutela del diritto dei cittadini alla conoscenza.

Come efficacemente affermato da Benjamin Rush già nel XVIII secolo:

«La libertà può esistere solo in una società fondata sulla conoscenza. Senza istruzione, gli uomini non sono in grado di conoscere i propri diritti; e laddove la conoscenza sia riservata a pochi, la libertà non può essere né eguale né universale».

Tradotto liberamente da Ratto Trabucco, F. (2019). The Specious Denials of Access to Administrative Documents: Practical Problems in the Transparency Era with the Case of Italian Military Court of Verona. Academicus International Scientific Journal, 19, 110-130. https://doi.org/10.7336/academicus.2019.19.08

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